在1918年日本干涉军出兵满洲里和苏俄西伯利亚及远东地区之前，呼伦贝尔和满洲里“道”“府”两级地方衙署均已被沙皇俄国军队和叛乱武装所攻陷。1917年，俄国十月革命取得胜利之后，沙皇俄国政府被推翻，苏维埃政权登上历史舞台。但由于俄国国内爆发激烈的内战，一时间苏维埃政权首尾不能相顾，西伯利亚和远东地区沦为权力真空地带。正因为满洲里和苏俄西伯利亚及远东地区处于权力真空，所以日本干涉军出兵满洲里几乎没有遭遇任何抵抗，出兵苏俄西伯利亚及远东地区之初也只是遭遇到一些非正规武装的抵抗。

直到1920年，苏俄国内战争形势发生根本性变化，苏俄红军在西线取得决定性胜利之后，迅速转战东方战场，日本干涉军遭受沉重打击，战死1.2万人。最后，盘踞在苏俄西伯利亚及远东地区长达数年之久的日本干涉军不得不狼狈地撤出苏俄的土地，干涉行动以失败而告终。在日本干涉军溃败的同时，依附于日本干涉军的白匪谢苗诺夫部也遭到苏俄军队的沉重打击，同时，日本干涉军为了自保不得不放弃对谢苗诺夫部的支持和庇护，溃败后的谢苗诺夫携其残部逃到满洲里一带蛰伏。

随着沙皇俄国政府被推翻和国际形势的变化，1919年夏，外蒙古以活佛哲布尊丹巴为首的封建上层开始与北洋政府就取消自治问题进行谈判。同年11月，北洋政府同意外蒙古自治政府撤销并恢复旧制的呈请。同时，“自治”的呼伦贝尔副都统公署没有了沙皇俄国政府的支持，也失去了白匪谢苗诺夫部这个靠山，正是在这样的历史背景下，时任呼伦贝尔副都统公署左厅厅长成德等人才于1920年1月上书北洋政府，要求取消呼伦贝尔“特别区域”政令，废除1915年签订的《中俄会订呼伦贝尔协约》。同年2月，北洋政府正式撤销呼伦贝尔“特别区域”。

在日本干涉军出兵满洲里和苏俄西伯利亚及远东地区期间，满洲里市域内原有的胪滨府已不复存在，理论上北洋政府在满洲里独剩的行政单位是满洲里铁路交涉分局。按照有关资料记载，胪滨府撤销后，满洲里地区的一切地方事宜、民刑诉讼等均交由满洲里铁路交涉分局处理。但实际上满洲里铁路交涉分局这个机构本身就是个畸形儿，它是应沙皇俄国政府的要求，经黑龙江将军府同意并设立的，是首个被允许设立在中东铁路附属地上的中国官方机构。满洲里铁路交涉分局是一个完全由沙皇俄国政府提供给养和俸禄的机构，说得直白一点，这个铁路交涉分局就是当时沙皇俄国政府用来应付国际舆论的“花瓶”。

满洲里铁路交涉分局唯沙皇俄国政府马首是瞻，是不可能为北洋政府和当地社团、居民提供服务的。特别是在原中东铁路管理局局长霍尔瓦特对外宣布中东铁路独立，勾结联合沙皇俄国残余势力与苏维埃政权为敌的那段时期，中东铁路管理局掌控下的满洲里公共理事会不可能在日本干涉军出兵西伯利亚的问题上做出反对的姿态。在苏俄西伯利亚苏维埃政权处于空白期时，中东铁路管理局明确倒向沙皇俄国残余势力和帝国主义敌对势力，在北洋政府、黑龙江将军府、呼伦贝尔副都统公署和满洲里胪滨府不同缺位的情况下，在中东铁路管理局局长霍尔瓦特的密切配合下，在白匪谢苗诺夫部的策应下，最终成千上万的日本干涉军从朝鲜、“南满”和日本本土几个不同方向集聚哈尔滨，然后乘坐中东铁路专列浩浩荡荡畅通无阻地开进满洲里。

日本干涉军出兵满洲里时，呼伦贝尔无政府状态简析。雅克萨之战后，清王朝与沙皇俄国签订了《尼布楚条约》，将两国的东段边界设定在外兴安岭——格尔必齐河——额尔古纳河一线，满洲里位于额尔古纳河之源头，是尼布楚线的西端起点。由于《尼布楚条约》的签订，呼伦贝尔和满洲里一下子由内陆地区变为边境地区，此时，位于中俄边境地区的呼伦贝尔其战略地位就显得尤为重要。因此，清政府决定设立呼伦贝尔副都统衙门，统辖新组建的索伦八旗。

呼伦贝尔副都统衙门属于军府体制，地位和作用较为特殊，其副都统归黑龙江将军府节制。胪滨府大概相当于现在的地市级，而呼伦贝尔副都统属正二品官员，是武职外官，同清政府时的内务府总管同级。光绪七年时，清政府又将副都统衔总管改设呼伦贝尔副都统实职。

呼伦贝尔副都统衙门作为管辖呼伦贝尔地区的最高权力机构，其管理职责包括军事、政治、经济、文化等多方面，足以可见当年清政府对位于边境的呼伦贝尔是何等的重视。知名学者李慧先生在《清代呼伦贝尔副都统衙署的设立及其职能》一文中说：“至清末期东三省就陆路形势而言，惟黑龙江省为最重要，就黑龙江省陆路而言，惟呼伦贝尔为最重要。‘东清铁路修建后，地理位置更为重要，其地不独关系黑龙江地区安危而亦东三省一线命脉所系之枢纽也’。因此，清廷设置呼伦贝尔衙署，使其镇守边疆可谓高瞻远瞩，真知灼见。”由此可见，清政府设立呼伦贝尔副都统衙门的意图非常明确，那就是固边戍防，防止沙皇俄国蚕食我国呼伦贝尔疆界，重点防止沙皇俄国通过修建和运营中东铁路之便利，掠夺我国森林、煤炭等重要资源。

呼伦贝尔副都统衙门设立后的一段时间内，在巩边固防、促进呼伦贝尔地区商业的兴起和发展、开启官学教育等方面发挥了重要的作用。根据李慧先生在《清代呼伦贝尔副都统衙署的设立及其职能》一文中所述，呼伦贝尔副都统衙门在促进呼伦贝尔商业发展和开办官学等方面的确发挥了很重要的作用，但主要还是局限于呼伦贝尔副都统衙门所在地的海拉尔，辖内其他地方受益甚微。还要客观地看到，当时的呼伦贝尔副都统衙门在履行职能的过程中也遇到很多难以克服的困难，清政府的体制弊端非常严重，拖欠经费、拖欠军饷、差徭加重等弊端造成矛盾重重，最终导致呼伦贝尔所辖之卡伦（清代特有的边防与管理设施）和驿站逐渐荒废，形成一种有边无防的局面。中俄边界和中东铁路沿线的丰富资源被沙皇俄国政府明目张胆地掠夺，甚至连呼伦贝尔副都统衙门也一度被沙皇俄国政府所控制，为沙皇俄国商人疯狂攫取特权大开方便之门，配合他们疯狂地掠夺我自然资源。

呼伦贝尔“自治”后，沙皇俄国政府控制胜福傀儡政权，攫取了各种特权，沙皇俄国商人和资本蜂拥而入，疯狂掠夺呼伦贝尔域内的自然资源。最为典型的是沙皇俄国驻海拉尔领事馆领事乌萨蒂通过逼迫、诱使等手段，和所谓的呼伦贝尔自治政府订立了50多项伐木、采矿、开垦、渔业等合同。仅呼伦湖地区签署的渔业合同就有40多项，而且捕鱼期限长达10年以上。沙皇俄国商人喀塔叶夫、布什马肯、伯里索夫等据此合同开始在呼伦湖设网打鱼。满洲里、扎赉诺尔域内和周边牧区的水产品、煤炭、牲畜、皮毛等都被源源不断地运往沙皇俄国。1901年中东铁路延伸到满洲里后，沙皇俄国政府遂以解决铁路所需燃煤为由，派遣波洛尼科夫率领的安尼尔特地质队进入扎赉诺尔地区，开始对扎赉诺尔煤田进行大规模勘探。1902年8月，中东铁路（当时称东省铁路）理事会批准了波洛尼科夫的采矿计划，投资18.4万卢布，自此，沙皇俄国便开始了对我国扎赉诺尔地区煤炭资源的大肆掠夺，时间长达34年之久。期间，沙皇俄国犹太巨商斯基德尔及其家族独家包租了扎赉诺尔煤矿的生产管理和销售权，此外，斯基德尔家族还在呼伦贝尔境内廉价收购了相当规模的林业资源，疯狂地采伐林木资源。在日俄战争期间以及第一次世界大战爆发之后，沙皇俄国政府一边穷兵黩武，一边动员沙皇俄国商人在满洲里、扎赉诺尔以及中东路沿线城市采购军需物资。据有关资料记载，当时仅在满扎两地从事收购军需物资的沙皇俄国商人最多时达百户。

在日本干涉军出兵满洲里时，呼伦贝尔尚处于所谓“自治”状态，地方行政管理一片混乱，其中满洲里更是呈现一地三主的混乱局面，即中东铁路管理局把控下的满洲里公共理事会、呼伦贝尔自治政府派驻满洲里的官员和白匪谢苗诺夫部三家共同管理满洲里。在这样的状态下，就算当时的北洋政府对日本干涉军出兵满洲里不持暧昧态度，呼伦贝尔地区的各政府机构对日本干涉军的野蛮行径也不可能做出有效的遏制。

呼伦贝尔“自治”期间叛乱不断，北洋政府曾欲派兵平叛，恢复对呼伦贝尔的管辖，但沙皇俄国政府不肯放弃对呼伦贝尔区域的控制权，遂以“调停者”身份出面干涉。北洋政府迫于沙皇俄国政府的压力，于1915年11月与沙皇俄国政府签订了《中俄会订呼伦贝尔协约》。按照约定，呼伦贝尔地区被划为“特别区域”，取消蒙旗独立，废除兵备道，撤走官员，非经俄国准许，北洋政府军队不得进入该区域；北洋政府承认沙俄与胜福傀儡政权所签订的各项“合同”。按照双方签订之协约，呼伦贝尔地区虽理论上仍属北洋政府管辖，但实际上却为沙俄所控制。

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